“Zorg weer duurder door versnippering jeugdzorgregio’s.” Dat voorspelt onderzoeker Niels Uenk van PPRC op 21 september in vakblad Binnenlands Bestuur. PPRC is het researchcentrum over inkoop en aanbesteding in de publieke sector. Zij publiceerden voor de zomer samen met het Nederlands Jeugdinstituut een onderzoek waaruit blijkt dat de jeugdzorgregio’s al een stuk zwakker staan dan bij de start in 2015. Bij bijvoorbeeld de inkoop van ambulante jeugdhulp en dyslexie zijn er nu al veel meer samenwerkingsverbanden dan de 42 oorspronkelijke jeugdhulpregio’s. De voorspelling van Uenk puzzelt en prikkelt mij. Er is op deze conclusie namelijk het nodige af te dingen. Want juist onze angst voor versnippering ontneemt ons de wil tot samenwerken.
Tekorten op de jeugdzorg zetten de samenwerking in jeugdzorgregio’s onder druk. Dat klopt. De 42 regio’s, die in 2015 verplicht zijn gevormd, vallen op meerdere plekken uit elkaar. De betrokken gemeenten zoeken alternatieve manieren om de opgave en de daarmee gemoeide financiële uitdaging het hoofd te bieden.
De reden van het uiteenvallen van de jeugdzorgregio’s is m.i. niet dat gemeenten de (regionale) samenwerking niet willen. Wel dat zij die samenwerking niet langer willen op de wijze zoals die oorspronkelijk is ingestoken dan wel nadien is uitgewerkt. Er wordt te veel onderhandelt en te weinig overlegt. Waarbij de focus vooral ligt op de beheersing van de kosten en te weinig op elkaars percepties, doelstellingen en belangen. Terwijl juist de focus op de beheersbaarheid van de kosten diezelfde kosten onbeheersbaar heeft gemaakt. Omdat er simpelweg teveel in producten en modules wordt gedacht en te weinig in doelgroepen en profielen. Het gevolg is een ‘bouwmarkt’ vol gefragmenteerde producten en modules, terwijl er gezocht en gevraagd wordt naar totaaloplossingen.
Zorgaanbieders zijn niet blij met die versnippering, zo constateert ook Uenk. Het drijft de administratieve lasten enorm op. Bovendien moeten aanbieders, door de misplaatste veronderstelling dat zorg altijd aanbesteed moet worden, vaak aan veel aanbestedingen meedoen, waardoor zij te maken krijgen met veel verschillende tarieven, declaratie- en uitvoeringseisen. Het gevolg is dat de continuïteit van de zorginfrastructuur sterk onder druk staat. Het kan zo maar zijn dat een aanbieder als gevolg van een verloren aanbesteding het veld in een gemeente moet ruimen en plaats moet maken voor een andere aanbieder. Met alle gevolgen van dien, ook voor de betrokken inwoners. Bovendien heeft dit tot gevolg dat er weinig ruimte voor aanbieders is om te investeren in innovatie en kwaliteit. Een organisatie kan en wil niet investeren in een gemeenschap waarvan hij of zij niet weet of hij er volgend jaar nog wel onderdeel van mag uitmaken. Vroeger kwam ze er pratend uit als er een probleem was. Nu krijgen ze een document voorgelegd waarop ze moeten inschrijven. Een aantal neemt daarbij een groot risico, omdat ze niet weten of ze de verplichtingen kunnen nakomen.
Ik zie in de praktijk steeds meer in plaats van minder aanbestedingsprocedures gebaseerd op de traditionele aanpak. Die aanpak biedt onvoldoende ruimte om met elkaar te onderhandelen en te overleggen. Het bevreemdt mij dan ook niet dat de aanbestedingsprocedures en de contracten niet tot gewenste resultaten leiden. En dat als gevolg daarvan steeds meer gemeenten hun eigen plan trekken. Zeker als samenwerken met de buurgemeenten meer voelt als een olifant op de rug dan als een paard voor de wagen. Wanneer echter die individuele gemeenten vervolgens ook zelf weer op dezelfde grondplaat van producten en modules voortbouwen, bestaat inderdaad het gevaar dat dit voor de aanbieders tot versnippering en administratieve lastenverzwaring leidt. En dan hebben Uenk en consorten gelijk. Wanneer we blijven doen wat we altijd al deden, dan krijgen we weer wat we altijd al kregen. Op welk niveau dan ook.
De effectiviteit van de regionale samenwerking wordt met name bemoeilijkt doordat er verschillen in sturingsfilosofie zijn. Als gemeenten ervan uitgaan dat dienstverlening lokaal gebeurt waar dat kan en regionaal waar dat moet, dan moet de regionale samenwerking daarop ingericht zijn en niet werken volgens het principe regionaal wat regionaal kan en lokaal waar het moet. Ook de scope van de samenwerking moet daarmee in lijn zijn. Die ligt bij menig regio vaak eenduidig op inkoop. De aansluiting met de uitvoering op lokaal niveau wordt daarbij vaak node gemist.
Samenvattend concludeer ik dat het regionaal denken te veel gebaseerd is op de krampachtigheid van ‘moeten’ in plaats van ‘mogen’ samenwerken. Regionale samenwerking geeft zo het gevoel van een gevangenis, waarin regionale afspraken voelen als hand- of beenijzers of stalen sloten. En wie wil daaraan niet ontsnappen?
Wanneer echter de jeugdzorgregio’s en aanbieders meer zouden denken en doen vanuit de netwerktheorie kan veel van het hiervoor bedoelde ongenoegen worden weggenomen. Regio’s, inliggende gemeenten en jeugdhulpaanbieders moeten daarbij niet alleen financiële beheersbaarheid bespreken, maar ook de inhoud. Elkaars doelstellingen, percepties en belangen verkennen en leren doorgronden. De gesprekken moeten gaan over preventie, vernieuwing, samenwerking, integraliteit, maar ook over de wederzijdse belangen. En de daarvoor benodigde ruimte en verbindingen. Een gezamenlijk strategie dus, met ruimte voor lokale invulling in een sterke regionale context. Alleen op deze wijze kunnen partijen elkaar verleiden de inhoudelijke, strategische en institutionele complexiteit bij de uitvoering het hoofd te bieden.
Het samen werken in een netwerk vraagt een houding van vasthoudend loslaten. Ruimte om zelf te doen wat je zelf kunt, in de wetenschap dat je samen kunt doen wat samen beter kan. Aanbieders, gemeenten en regio’s beschikken over verschillende middelen. Door elkaars middelen en mogelijkheden te gebruiken om de doelstellingen die zij beogen te behalen, kunnen zij elkaar versterken. Dat kan het best in een samenwerking, gebaseerd op het uitruilen van belangen.
Het loslaten van het eigen belang wordt makkelijker, als de ander aandacht heeft voor jouw belang, en omgekeerd. Juist de huidige angst voor het loslaten leidt tot het elkaar verstikkend vasthouden. Daarom pleit ik voor regionale samenwerking, gebaseerd op een houding van vasthoudend loslaten. Omdat juist dat het beste antwoord is tegen de angst voor versnippering.
- De auteur, Peter Paul J. Doodkorte, is als senior-adviseur verbonden aan Vondel & Nassau, een landelijk werkend adviesbureau voor sociaal domein en overheden.
- Meer blogs en ideeën zijn te vinden op Verruim de horizon, De kracht van het alledaagse en Inspirituals
