• In een ware dialoog zijn beide kanten bereid te veranderen

Door Peter Paul J. Doodkorte

Decentralisatie is een term die gemakkelijk tot verwarring kan leiden. In het politieke spraakgebruik wordt decentralisatie vaak gebruikt als synoniem voor ‘minder centraal (gaan) regelen’. De term decentralisatie kan drie betekenissen hebben:

1. Het ziet toe op de ‘eigen huishouding’ van gemeenten, provincies en waterschappen. Deze overheidsorganisaties zijn dan geen uitvoeringsorgaan van de rijksoverheid, maar beschikken over beleidsvrijheid en een eigenstandige democratische legitimatie.
2. Het proces van het versterken van de positie van de decentrale overheden ten opzichte van de rijksoverheid.
3. Het overdragen van taken aan decentrale overheden die voorheen door de rijksoverheid werden uitgevoerd.

Voor het versterken van de positie van decentrale overheden moet een aantal voorwaarden worden voldaan:

• beleidsvrijheid bij de invulling van de taken;
• een adequate bekostiging van en bestedingsvrijheid voor deze taken;
• een eigen belastinggebied, waarbinnen eigen accenten geplaatst kunnen.

De rol en positie van de decentrale overheid – in het bijzonder de gemeente – in ons bestuurlijk stelsel is momenteel sterk aan het veranderen. De grote decentralisaties binnen het sociale domein (Participatiewet, Jeugdwet en Wet Langdurige Zorg naast een nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de invoering van Passend Onderwijs) zijn niet alleen omvangrijk, maar ook complex. Enerzijds worden gemeenten hiermee steeds nadrukkelijke gepositioneerd als ‘eerste overheid’. Anderzijds worden diezelfde gemeenten geconfronteerd met forse bezuinigingsopgaven.

Inmiddels zijn we een jaar verder. De decentralisaties in het sociaal domein krijgen overal – met horten en stoten – hun beslag. En ja, het moet gezegd: het piept en het kraakt. Niet in de laatste plaats door een (te) haastige rijksoverheid. Een ongeduldige overheid ook, die liever nog vandaag dan morgen iets heeft geregeld. Haastige spoed is het adagium.

Haastige spoed. Dat kan best goed zijn. Eenmaal voor een voldongen feit gesteld blijkt er soms meer mogelijk dan van tevoren werd gedacht. Deze strategie werkte redelijk goed met de overheveling van de verantwoordelijkheid van de thuiszorg per 1 januari 2007 van rijk naar gemeenten. En ja, op de tekentafel ziet het vernieuwde sociaal domein er prachtig uit. Net zo goed als dat iedereen zijn of haar stinkende best doet om na de overdracht (transitie) van taken de daarbij gevraagde omvorming (transformatie) naam en gezicht te geven.

Ik her- en erken in de vele gesprekken met inwoners en professionals steeds vaker de elementen van de beweging waar wij naartoe werken. En toch: er blijkt meer nodig om zaken goed te regelen. Een op de omvorming afgestemd sturings- en bekostigingsmodel bijvoorbeeld.

Over de noodzaak van de gevraagde verandering bestaat in het algemeen geen verschil van mening. Mede daardoor is er ook spraken van een stevige mate van veranderbereidheid. Het verandervermogen echter blijkt minder groot naarmate de afstand tot de uitvoeringspraktijk groter word. In het bijzonder geldt dit voor het handelen van politici, bestuurders, overheden en landelijke koepels. Dat wordt nog altijd gekleurd door de ‘macht der gewoonte’ en het verfoeide ‘framen’ van beleidsopgaven in verstikkende stelsels. Met de dekmantels van ‘algemeen belang’ en ‘kaderstellende overheid’ “worden bijna dagelijks landelijk confectieafspraken gemaakt waar lokaal maatwerk vereist, nodig of gewenst is. Het effect daarvan: het systeem is leidend en de samenleving moet zich daaraan aanpassen.

Decentralisatie heeft in theorie veel voordelen. Als er ruimte is voor het afstemmen van het beleid op de lokale en of regionale omstandigheden. Als er ruime mogelijkheden zijn voor het laten meedenken van inwoners over de voorzieningen en het voorzieningenniveau binnen de eigen gemeenschap. Als er ruimte is voor het afstemmen van het aanbod (leveren van maatwerk per dorp, stad of provincie. Als er ruimte is voor schaalvariatie. Juist deze ruimte – de zuurstof voor de omvorming – kan niet geleverd worden in of vanuit een confectiefabriek.

Om maatwerk te kunnen leveren vergt dat een daarop afgestemde sturing en bekostiging. De dienst- of zorgverlening immers komt – als eigen kracht het vertrek punt is – tot stand in directe interactie met de betrokken afnemer c.q. inwoner in/en zijn omgeving. Dat betekent dat in het wordings- en bekostigingsproces de inwoner invloed moet kunnen uitoefenen. Juist dit laatste blijkt vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid kostbaar of juridisch complex. Bovendien, inwoners en uitvoerende professionals zijn geen rekenmeesters. Omdat ze niet (mogen?) weten welke uitgaven met een dienstverlening of zorg samenhangen.

De oorzaak hiervan ligt in de klassieke wijze waarop de overheid is georganiseerd. Het is een systeem waarin alleen ruimte voorhanden lijkt voor hen die hetzelfde gedrag vertonen: de zogenaamde ‘dupliceerders’. En dat, terwijl de route decentralisatie – transitie – transformatie vraagt om een daarop afgestemde sturings- en bekostigingsmix.

Wat geldt voor de transitie geldt eens te meer voor de transformatie: het mag niet draaien om het van bovenaf voorschrijven, maar draait om het samen op weg zijn. Als wij de transitie willen versnellen en de transformatiekracht willen versterken, moet dit verouderde stelselcomplex afgebroken. Moet de rol en betekenis van de overheid meekleuren: van dominerend en regisserend naar faciliterend en coördinerend. Dit is niet één grote verandering, maar een optelsom zijn van verschillende transities.

De daarmee samenhangende gevoelens van ongenoegen en onzekerheid zijn lastig, maar horen bij het transformatieproces. Echte transities zijn complex, alomvattend en niet te voorspellen. Het is en blijft een proces van schuren, knutselen en schooieren.

Dit is een bottom-up proces van sociale innovatie, gekenmerkt door organische ontwikkeling. Daarbij wordt via de weg van de geleidelijkheid gezocht naar activiteiten en functies die elkaar versterken en bij elkaar passen. Sturing van bovenaf kan daaraan bijdragen. Om weerstanden te doorbreken, bijvoorbeeld. Of, om doelbewust te stoppen met bepaalde activiteiten. En, tenslotte, moeten bestaande systemen als ze in de weg staan – samen met hun investeringen, belangen en maatschappelijke waarden – uitgefaseerd of afgebroken worden.

Juist in deze kanteling van de sturing loopt de overheid vast. De klassieke manier van maakbaar denken en doen leidt vervolgens tot een aan ADHaasD lijdende haastige overheid. Terwijl het bestaande pad vastloopt, worden – in de haast het (alsnog) te regelen – juist daardoor de olifantenpaadjes om van pad te wisselen gemist.

Wie de voorgaande analyse leest, zou kunnen gaan denken dat ik (dus) pessimistisch ben over de hele beweging. Dat is beslist niet het geval. Integendeel. De veranderingen binnen het sociaal domein kunnen en zullen tot iets moois leiden. Dagelijks zie en hoor ik prachtige voorbeelden van waar het goed gaat. Niet in de laatste plaats dankzij de volhoudende professionals op de werkvloer en creatieve professionaliteit van meewerkende ambtenaren. Het piept en kraakt daarbij regelmatig. En ja, dat is maar goed ook! Want door de scheuren die dat oplevert schijnt de oplossing.

Daarom ook is mijn welgemeende advies: Iets minder regelfanatisme en wat meer scharrelruimte graag. Laat het gaan over het verbeteren van en aansturen op kleine kwaliteiten. Het antwoord ligt in een omslag naar systeemdynamisch denken en doen. Een omslag van regel gebaseerd werken naar maatwerk. Het helpt daarbij als de haas en de slak zich realiseren dat nieuwjaarsdag voor beiden op dezelfde dag valt.